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專家解讀 | 推動生態(tài)環(huán)境單元化精準(zhǔn)化差異化高水平治理

來源：人氣：990發(fā)表時間：2024-03-30

近日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控的意見》（以下簡稱《意見》）。這是新時期深入推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的又一項重要舉措，《意見》圍繞構(gòu)建和完善生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控制度體系，推動生態(tài)環(huán)境單元化精準(zhǔn)化差異化高水平治理，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會綠色低碳高質(zhì)量發(fā)展，對支撐美麗中國建設(shè)意義重大。

技術(shù)體系現(xiàn)狀與進(jìn)展

　　建立生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控制度是以習(xí)近平同志為核心的黨中央作出的重大決策部署。2023年7月，習(xí)近平總書記在全國生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會上提出，全面落實(shí)生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控要求，為綠色低碳發(fā)展“明底線”“劃邊框”，著力從根本上解決生態(tài)環(huán)境問題。我國生態(tài)環(huán)境問題復(fù)雜多樣，不同區(qū)域、流域、海域等空間地域和空間尺度上表現(xiàn)形式和成因機(jī)制差異較大，具有顯著的空間分異特征。2000年以來，國家相繼發(fā)布了地表水、大氣、噪聲環(huán)境功能區(qū)劃、生態(tài)功能區(qū)劃，推動生態(tài)保護(hù)紅線和流域水環(huán)境控制單元劃定，初步建立了不同生態(tài)環(huán)境要素的空間分區(qū)及管控體系。整體來看，已有生態(tài)環(huán)境分區(qū)以單一要素狀態(tài)變化監(jiān)測與管理為主，不同分區(qū)技術(shù)方法差異較大，整體保護(hù)系統(tǒng)治理的水平不高，源頭預(yù)防式主動干預(yù)措施針對性不強(qiáng)。為響應(yīng)習(xí)近平總書記關(guān)于生態(tài)環(huán)境整體保護(hù)系統(tǒng)治理的指示要求，應(yīng)對新形勢下生態(tài)環(huán)境精細(xì)化管理的現(xiàn)實(shí)需要，進(jìn)一步完善我國生態(tài)環(huán)境源頭預(yù)防制度，建立生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控技術(shù)方法體系勢在必行。

　　2017年，在連云港等4個試點(diǎn)城市實(shí)踐基礎(chǔ)上，生態(tài)環(huán)境部印發(fā)了《“生態(tài)保護(hù)紅線、環(huán)境質(zhì)量底線、資源利用上線和環(huán)境準(zhǔn)入負(fù)面清單”技術(shù)指南（試行）》，突出了“問題識別—質(zhì)量目標(biāo)—分區(qū)管控—準(zhǔn)入清單”的邏輯關(guān)系，構(gòu)建了從“三線”到生態(tài)環(huán)境管控單元，從一般性污染防治到清單化準(zhǔn)入管控的主線，系統(tǒng)提出了生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控方案編制的通用原則、內(nèi)容、程序、方法和要求。后續(xù)實(shí)施過程中，結(jié)合部分?。ㄊ校┯齙降奈侍?，生態(tài)環(huán)境部又相繼印發(fā)了《“三線一單”編制技術(shù)要求（試行）》《“三線一單”成果數(shù)據(jù)規(guī)范（試行）》《生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入清單編制要點(diǎn)（試行）》《生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控動態(tài)更新技術(shù)要點(diǎn)（試行）》等7項具體技術(shù)文件，基本形成了以規(guī)范性技術(shù)要求為核心的生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控技術(shù)體系，為全國各省份、各地市建立和完善生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系提供了有力的技術(shù)支撐。

技術(shù)邏輯與關(guān)鍵技術(shù)

　　生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控面向生態(tài)環(huán)境保護(hù)對象，以生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)結(jié)構(gòu)、過程和功能特性為基?。釗敕治鑾蚍⒄購?fù)开发建设活动的规?、布局與區(qū)域生態(tài)安全保障和環(huán)境質(zhì)量改善之間的響應(yīng)關(guān)系基礎(chǔ)，構(gòu)建“質(zhì)量目標(biāo)—管控單元—準(zhǔn)入清單”差異化空間管控體系。生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控的核心特征在于空間化、集成化和精細(xì)化，基于多要素集成的生態(tài)環(huán)境管控單元劃定技術(shù)，將各要素分區(qū)的生態(tài)環(huán)境管控要求集成并落實(shí)到不同管控單元，確定生態(tài)環(huán)境管控單元及差異化的生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入清單，極大促進(jìn)了多要素管理銜接融合、功能分區(qū)空間綜合集成和生態(tài)環(huán)境管控措施精細(xì)化。

　　一是綜合劃定生態(tài)環(huán)境管控單元。綜合考慮生態(tài)系統(tǒng)完整性和安全性、環(huán)境質(zhì)量改善需求和客觀規(guī)律、資源能源開發(fā)利用與生態(tài)環(huán)境的關(guān)聯(lián)性等，確定生態(tài)、環(huán)境、資源等不同要素分區(qū)劃定與分類管控方案。在此基礎(chǔ)上，銜接生態(tài)環(huán)境特征及管理要求、經(jīng)濟(jì)社會特征、行政邊界和管理需求，進(jìn)行要素分區(qū)的融合與屬性匹配，運(yùn)用空間分析技術(shù)形成綜合環(huán)境要素管控分區(qū)圖，將生態(tài)保護(hù)紅線及一般生態(tài)空間、水環(huán)境優(yōu)先保護(hù)區(qū)、大氣環(huán)境優(yōu)先保護(hù)區(qū)等綜合劃定為優(yōu)先保護(hù)單元，將氣象水文條件不佳及污染排放集中、環(huán)境質(zhì)量超標(biāo)、環(huán)境風(fēng)險較大的城鎮(zhèn)和工業(yè)園區(qū)等劃定為重點(diǎn)管控單元，其他區(qū)域劃定為一般管控單元。初步完成后，還須對生態(tài)環(huán)境管控單元與要素分區(qū)中優(yōu)先保護(hù)和重點(diǎn)管控分區(qū)面積和比例、省市等不同空間尺度管控單元面積和比例進(jìn)行自上而下、自下而上的多輪?：撕頭蠢?。目前，全國層面共劃定生態(tài)環(huán)境管控單元4萬多個，其中優(yōu)先保護(hù)、重點(diǎn)管控和一般管控三類單元面積比例分別為55.5%、14.5%和30.0%，建立了覆蓋國土空間的生態(tài)環(huán)境分區(qū)差異化管控方案，重點(diǎn)管控單元空間尺度達(dá)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)/園區(qū)級別，促進(jìn)生態(tài)環(huán)境源頭預(yù)防空間管控精度提高一個量級。

　　二是精細(xì)編制生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入清單。以經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展調(diào)控、生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理要求等政策和文件為依托，收集、整理、歸并已有的生態(tài)、環(huán)境、資源、產(chǎn)業(yè)等管理措施并將其落實(shí)到生態(tài)環(huán)境管控單元上，保證與已有環(huán)境及經(jīng)濟(jì)政策的一致性。基于環(huán)境輸入響應(yīng)關(guān)系和資源環(huán)境承載能力，向下分解得到不同空間尺度差異化管控措施，開展資源環(huán)境要素多源管控對策措施的環(huán)境效應(yīng)、經(jīng)濟(jì)成本和社會影響的綜合評估，綜合考慮公平性、效率性以及經(jīng)濟(jì)性等因素，篩選提出各生態(tài)環(huán)境管控單元的管控措施組合。集成各要素空間差異化的生態(tài)環(huán)境管控要求，開展多要素管控措施的銜接和融合，建立“目標(biāo)—空間—措施”協(xié)同的生態(tài)環(huán)境管控數(shù)據(jù)集，對應(yīng)省—市—縣—街道/鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政管理體系，從空間布局約束、污染排放管控、資源開發(fā)效率和環(huán)境風(fēng)險防控等維度，編制多層級、多維度、結(jié)構(gòu)化的生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入清單。目前，全國已編制完成了31個?。ㄇ?、市）、143個片區(qū)、382個地級行政區(qū)及4萬多個單元4個層級的差異化生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入清單，實(shí)現(xiàn)了國家發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)和生態(tài)環(huán)境治理要求的逐級分解和落地細(xì)化。

　　三是分級建設(shè)生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控信息平臺。以優(yōu)化數(shù)據(jù)管理流程和支撐服務(wù)管理決策為導(dǎo)向，遵循生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控成果數(shù)據(jù)獲取、共享、處理與應(yīng)用的標(biāo)準(zhǔn)技術(shù)流程，完善成果數(shù)據(jù)“匯交、審核、更新和備案”全流程技術(shù)框架，打通與污染源管理、環(huán)境監(jiān)測及其他有關(guān)部門信息管理平臺的接口，建設(shè)成果數(shù)據(jù)共享系統(tǒng)和管理平臺。同時，綜合運(yùn)用大數(shù)據(jù)融合、機(jī)器學(xué)習(xí)和空間分析等技術(shù)手段，建立基于空間單元的環(huán)境準(zhǔn)入智能化評估管理工具，支撐產(chǎn)業(yè)布局優(yōu)化調(diào)整、項目準(zhǔn)入選址、環(huán)評審批管理等綜合決策，推動生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系的落地應(yīng)用和日常業(yè)務(wù)化運(yùn)行，部分地區(qū)項目審批時間已由“周”縮短為“天”。目前，已建成了國家與地方高效聯(lián)動的生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控成果數(shù)據(jù)管理平臺和應(yīng)用系統(tǒng)，初步形成全國生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控“一張圖”管理。

未來技術(shù)展望與建議

　　生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控作為一項新的制度安排，要堅持人與自然和諧共生理念，以美麗中國建設(shè)為指引，在綠色發(fā)展和“雙碳”戰(zhàn)略背景下，適應(yīng)新時期生態(tài)環(huán)境治理戰(zhàn)略性轉(zhuǎn)變要求，進(jìn)一步規(guī)范、深化和完善現(xiàn)有技術(shù)方法與標(biāo)準(zhǔn)體系，加強(qiáng)技術(shù)體系對生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控制度落地實(shí)施的支撐保障。

　　支撐新時代美麗中國建設(shè)和綠色低碳高質(zhì)量發(fā)展，進(jìn)一步推進(jìn)生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控理論與制度創(chuàng)新研究。加快完善生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控基礎(chǔ)理論體系，推動生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控從污染防治全面轉(zhuǎn)向支撐美麗中國建設(shè)，建立國土空間分區(qū)差異化的環(huán)境質(zhì)量管理和排放強(qiáng)度管控的理論方法與技術(shù)路徑，協(xié)同推進(jìn)降碳、減污、擴(kuò)綠、增長。深入推動生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控制度研究，推動形成基于生態(tài)環(huán)境承載能力的分區(qū)準(zhǔn)入管控模式，推動國土空間治理的跨部門、多要素政策協(xié)同，形成政策合力，支撐國土空間生態(tài)環(huán)境分區(qū)精細(xì)化管理。可選擇重點(diǎn)區(qū)域、流域和城市，開展生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控多路徑應(yīng)用試點(diǎn)，總結(jié)先進(jìn)經(jīng)驗進(jìn)行示范推廣。

　　圍繞生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控重大技術(shù)需求與關(guān)鍵瓶頸，進(jìn)一步加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控關(guān)鍵技術(shù)與工具研發(fā)。系統(tǒng)總結(jié)上一階段國家和地方生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控編制與實(shí)施應(yīng)用的技術(shù)經(jīng)驗與問題挑戰(zhàn)，優(yōu)化完善生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控技術(shù)體系頂層設(shè)計。針對生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控關(guān)鍵技術(shù)瓶頸，進(jìn)一步完善結(jié)構(gòu)化生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入清單編制技術(shù)，結(jié)合人工智能與大模型應(yīng)用前沿完善生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控信息平臺功能，拓展應(yīng)用場景，充分發(fā)揮信息管理平臺的智慧決策作用。圍繞美麗中國建設(shè)、減污降碳協(xié)同管控、生物多樣性保護(hù)與環(huán)境風(fēng)險防控、人體環(huán)境健康保障等重大需求，深化重點(diǎn)領(lǐng)域技術(shù)突破，開展具有自主知識產(chǎn)權(quán)的關(guān)鍵技術(shù)和模型工具研發(fā)。

　　面向制度全面落地和基層管理需求，強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控實(shí)施成效跟蹤評估、更新調(diào)整和監(jiān)督考核等管理領(lǐng)域技術(shù)支撐。加快建立年度跟蹤和五年評估的技術(shù)框架與應(yīng)用機(jī)制，構(gòu)建一套可反映應(yīng)用進(jìn)展及總體成效、與監(jiān)督考核掛鉤的定量與定性結(jié)合的評估方法，規(guī)范生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控方案跟蹤評估的評價流程、評價指標(biāo)與管理程序等。完善生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控更新調(diào)整技術(shù)體系和管理程序，明確生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控動態(tài)更新、定期調(diào)整的一般情形、技術(shù)原則和技術(shù)規(guī)范要求，完善相關(guān)管理程序與審查機(jī)制，保持生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控制度生命力。